【记者／石睿涵、朱英凤、邱禹绮 首图／台北市危老重建推动师协会提供】
台东大地震唤醒社会居家安全意识，也使《危老条例》推动困难问题受再度受重视，然而土地价值及容积奖励等原因影响建商与地主投资意愿，更导致许多地区推动危老时遇阻，且成功申请重建的民众也可能面临审核逾期无法开工的窘境，除增加建筑物倒塌风险，也可能对民众生命安全造成威胁。因此政府不断调整《危老条例》审核流程，同时设立辅导机制，协助民众厘清危老计画之规范。
地震使《危老条例》浮出台面 台湾逾440万栋房屋待翻新
9月18日下午2时44分发生全台有感强震，多处道路土石崩落或坍方因此暂时封闭管制，位于震央的台东池上芮氏规模更达6.8，邻近的花莲县也传出灾情，玉里镇一处三层楼超商倒塌，导致4人受困。此次地震也使房屋结构安全与《都市危险及老旧建筑物加速重建条例》（下称《危老条例》）推动困难等相关议题浮出水面。
根据内政部统计，台湾屋龄高于30年的老旧房屋超过440万栋，加上地处环太平洋地震带，地震活动频繁。为因应灾害问题，政府于2017年5月10日公布《危老条例》，加速重建危老建筑以保障民众安全。此次灾害酿成建筑倒塌也唤醒民众的居家安全意识，尽管现今建筑法规较1999年的921大地震前完善，台湾仍有许多危老房屋需借由重建计画翻新。
台北市危老重建协会实地勘察。（图片：台北市危老重建推动师协会）
危老一词各代表危险与老旧，“危”表示经建筑主管机关评估房屋结构安全后，未达耐震系数的最低标准；“老”的定义则为，房屋耐震度未达结构技师评估的最低标准，且不再适合结构补强的30年以上房屋。依《危老条例》规定，房屋位于都市计画区内，不属于历史古蹟，并同时符合危险或老旧定义的合法房屋，即可申请危老重建。
《危老条例》至今已上路五年，原是为帮助民众重建安全家园，却因建筑业者安全观念错误，导致危老重建推动困难。建筑安全履历协会理事长戴云发举例，921大地震后，北部因多数建筑物无受损，建商便认为原有建筑结构不存在安全隐患，不再精进或改良建筑技术，以至现今仍存20年前的建筑技法；戴云发更强调，若未来北部地区发生五级以上强震，许多建筑可能因此倒塌。
民众缺乏安全观念 重建计画倍受阻碍
然而，戴云发表示，不仅建商存在安全观念的问题，民众也认为房屋经历过921大地震却未倒塌等同于安全建筑，反映出居民缺乏安全观念，更导致危老重建计画被消极看待。台北市危老重建协会理事长骆璋玲认为，《危老条例》推动困难可能直接造成民众的重大生命伤亡，天灾除了使房屋倒塌，政府还须投入后续救灾与补偿，耗费庞大的医疗能源。
大众缺乏建筑安全观念，影响危老重建计画的推广与执行，许多民众未借由《危老条例》改善房屋老旧问题，保留早已不合格的建筑结构，造成居住安全疑虑。对此，中正大学法学院院长谢哲胜表示，地主和建商受土地价值影响，而危老重建议题也间接成为地主与建商间的利益纠葛。
《危老条例》重建房屋 容积奖励成利益考量
政府订定《危老条例》为重建存有安全疑虑的危险建筑，然而此条例自2017年起实施以来，地主、建商与民众间依然存在利益考量造成《危老条例》推动卡关。此外，就算危老重建送审，在时长不受任何法条规范的情况下，民众常因政府行政效率不佳，面临审核时程冗长的困境。
戴云发说明，台湾许多房屋现今仍保存20年前的建筑技法。（摄影：朱英凤）
由于40年前的危老建筑无法应付一定程度的地震强度，但依《危老条例》规定，需百分之百的土地及建物所有权人同意，才得以重建房屋，难以强制要求所有人同意重建。因此，政府透过《危老条例》提供危老房屋租税优惠及增建房屋可用坪数，以提高重建意愿。当房屋条件到达《危老条例》重建门槛时，民众可自行申请危老重建计画，并依照比例增建房屋可用坪数，透过重建后增加的坪数赚取房价获得利润，即为容积奖励。
在台湾，各地房屋营建成本差异不大，但由于各县市房屋价差高，使建商在各地区赚到的利润有所不同。谢哲胜表示，在政府提供给各地民众相同容积奖励的情况下，六都地区因每坪房价较高，建商可分得的利润较多，影响建商在各县市的投资意愿，导致非六都地区在推动危老重建计画时受阻。除了土地价值较低，使建商无利可图，地主也期望房屋建好的同时能分得更高利润，又担心建商偷工减料从中赚取利益，因此地主与建商意见难以整合也是危老推动困难的原因之一。
即便政府透过容积奖励鼓励民众积极参与重建，民众却因拿不回原房屋坪数大小，迟迟不愿申请危老重建。戴云发说明，前台北市长郝龙斌于2012年时提出老旧公寓“一坪换一坪”的计画，例如地主期待原100坪的房屋，在改建后也能换回100坪的房屋大小，但政府为规划更好的都市环境，遵守建蔽率（建筑面积占地基面积之比例）的限制，使得此计画难以达成，造成民众误以为建商牟取暴利。
程序繁复、民众认知度不足 成审核冗长主因
此外，民众对危老重建申请的认知度不足，以彰化为例，据《危老重建计划受理及核准案件统计》，彰化县为全台危老重件核准通过比例倒数第二的县市。彰化县议员曹嘉豪认为，主因为民众没有政府专业性的评估或质询单位协助办理，持非都市计画区内的房屋，或没有合法文件的建筑物申请，进而造成危老核准比例较低的情形。
戴云发说，因“一坪换一坪”政策，导致民众误以为建商牟取暴利。（摄影：朱英凤）
尽管民众申请符合危老标准的房屋，但碍于现行法中无任何针对审核逾期制定的法规，可能使民众面临审核时程冗长的困境。曾有在万华区大理街的屋主于申请危老重建时，为取得文化部的非古蹟证明，来回补件与审核就耗费近二个月的时间，加上行政效率缓慢，无法立即取得危老耐震的初评报告，后续还须经都更处、施工科等部门多关审核，才能进行下一步骤，导致案件延宕。骆璋玲认为，政府无明确法定期限，也没有行政审核的法定流程，无法厘清是何步骤延宕，难以归咎责任。
危老房屋审核时程冗长的情形，除程序繁复外，人力不足也是一大缺失，尤其在2018年至2020年最为严重。台北市建筑管理工程处（下称建管处）建照科股长李御嘉说明，建管处建照科曾在两年内期间替换近半数的承办人员，新进人员尚未训练，资深员工便陆续离职，导致整体部门根基不稳固。
另一方面，政府为鼓励民众尽快申请，订定每年5月为危老重建奖励递减时间，因此许多民众抢在四、五月申请危老重建计画。李御嘉提及，曾达月均上百件的申请案，人手不足加上审查时间仅二个月，才导致审查逾期。
民众将政府提供的容积奖励制度视为重建房屋的利益条件，建商也透过出售获得的补助坪数赚取利润，因此土地价值影响建商在非六都地区的投资意愿，且加上政府行政效率缓慢使审核延迟等原因，导致民众可能面临无法取得建照而延迟开工的问题，房屋倒塌的风险也随之上升，因此政府建立辅导机制，加强民众危老重建观念，解决审核逾期的困境。
危老房屋审核时程冗长，导致危老申请逾期。（图片：建筑管理工程处）
台湾30年以上老屋占比近五成，因此政府为了提升民众对危老计画的概念，以及改善审核过程缓慢问题，除了申请资金建立辅导团机制，协助人民申请该政策之外，建管处建照科也逐步调整核准流程，并提供多元管道给予人民寻求帮助，同时也提升合理薪资，解决人员缺乏困境，期望得以改善现况。
提升民众政策概念 加强执法员、承办商专业知识
针对《危老条例》政策上路后，民众仍对此观念不熟悉，因而衍生出人民申请却不符规范等问题。曹嘉豪以彰化县为例，县政府向营建署申请约370万经费建立辅导团，协助民众申请危老重建，给予评估及解答，也让不动产业者和民众一同参与，期望增加人民对危老计画推动有所认识。曹嘉豪也表示，比起增修法律条文，更希望承办人员加强背景知识，提升专业度，并借由经验分享给所有执法人员与承办建商，让社会能更加明确并掌握《危老条例》的动向及主轴。
除了民众对危老政策推动有所疑惑，也需解决审核过程冗长及人员缺乏困境，台北市建管处于2021年5月提出“策进作为1.0”措施，简化审核及会同办理流程、汇整缺失后统一修正，并提高专业人员的合理薪资，避免人才流失，以及自审、委托公会审查双轨制，借重专业团体之能力提升审核品质。2021年8月则提出“策进作为2.0”措施，加强内控案件追踪、处级长官协助辅导，提供民众多元管道寻求协助。李御嘉表示，过程中不断修正先前审核流程，期盼逐年加速核准时程。
核准流程逐步调整 建管处：分轨核准并同核发
即便已加速核准过程，但由于《危老条例》需经由多关审核，李御嘉表示，台北市建管处建照科将旧制的审核流程，改为“分轨审准，并同核发”，意指当上层审核时，其他部门也会同时办理，二者皆通过后便会核准发文，此流程相较旧制更快速顺畅，改善过往审核时程冗长问题。
危老推动师协会举办说明会，期盼导正错误观念。（图片：台北市危老重建推动师协会）
而政府在推动危老重建方案时，谢哲胜说明，建议参考《都市更新条例》拟定相关重建措施，只要该地区有迫切的重建需求，或该建筑安全存有疑虑，就会由公办都更，即是由政府单位组成，提供都市更新所需的专业技术，以及协助民众解决专业领域问题。而后会召开公听会，听取屋主意见后拟定都更计画，只要遵循其相关法规，最后就执行拆除流程。
导正人民错误观念 确保居住安全品质
为解决地主与建商时常因收益谈不拢，影响重建效率，戴云发表示，由于民众对以营利为主的建设公司信任度较低，若由建商澄清，效果便会大打折扣，因此需藉媒体、结构技师单位导正被误导的政策或观念。
如今台湾老旧房屋依然是必须正视的问题，戴云发强调，存有安全疑虑的老旧房屋要尽快申请拆除重建，若房屋内部结构状态还保持完善，则可寻找专业技师评估屋况，或加强结构安全，才能提升民众的居住安全品质。
