【記者／石睿涵、朱英鳳、邱禹綺 首圖／台北市危老重建推動師協會提供】
台東大地震喚醒社會居家安全意識，也使《危老條例》推動困難問題受再度受重視，然而土地價值及容積獎勵等原因影響建商與地主投資意願，更導致許多地區推動危老時遇阻，且成功申請重建的民眾也可能面臨審核逾期無法開工的窘境，除增加建築物倒塌風險，也可能對民眾生命安全造成威脅。因此政府不斷調整《危老條例》審核流程，同時設立輔導機制，協助民眾釐清危老計畫之規範。
地震使《危老條例》浮出檯面 台灣逾440萬棟房屋待翻新
9月18日下午2時44分發生全台有感強震，多處道路土石崩落或坍方因此暫時封閉管制，位於震央的台東池上芮氏規模更達6.8，鄰近的花蓮縣也傳出災情，玉里鎮一處三層樓超商倒塌，導致4人受困。此次地震也使房屋結構安全與《都市危險及老舊建築物加速重建條例》（下稱《危老條例》）推動困難等相關議題浮出水面。
根據內政部統計，台灣屋齡高於30年的老舊房屋超過440萬棟，加上地處環太平洋地震帶，地震活動頻繁。為因應災害問題，政府於2017年5月10日公布《危老條例》，加速重建危老建築以保障民眾安全。此次災害釀成建築倒塌也喚醒民眾的居家安全意識，儘管現今建築法規較1999年的921大地震前完善，台灣仍有許多危老房屋需藉由重建計畫翻新。
台北市危老重建協會實地勘察。（圖片：台北市危老重建推動師協會）
危老一詞各代表危險與老舊，「危」表示經建築主管機關評估房屋結構安全後，未達耐震係數的最低標準；「老」的定義則為，房屋耐震度未達結構技師評估的最低標準，且不再適合結構補強的30年以上房屋。依《危老條例》規定，房屋位於都市計畫區內，不屬於歷史古蹟，並同時符合危險或老舊定義的合法房屋，即可申請危老重建。
《危老條例》至今已上路五年，原是為幫助民眾重建安全家園，卻因建築業者安全觀念錯誤，導致危老重建推動困難。建築安全履歷協會理事長戴雲發舉例，921大地震後，北部因多數建築物無受損，建商便認為原有建築結構不存在安全隱患，不再精進或改良建築技術，以至現今仍存20年前的建築技法；戴雲發更強調，若未來北部地區發生五級以上強震，許多建築可能因此倒塌。
民眾缺乏安全觀念 重建計畫倍受阻礙
然而，戴雲發表示，不僅建商存在安全觀念的問題，民眾也認為房屋經歷過921大地震卻未倒塌等同於安全建築，反映出居民缺乏安全觀念，更導致危老重建計畫被消極看待。台北市危老重建協會理事長駱璋玲認為，《危老條例》推動困難可能直接造成民眾的重大生命傷亡，天災除了使房屋倒塌，政府還須投入後續救災與補償，耗費龐大的醫療能源。
大眾缺乏建築安全觀念，影響危老重建計畫的推廣與執行，許多民眾未藉由《危老條例》改善房屋老舊問題，保留早已不合格的建築結構，造成居住安全疑慮。對此，中正大學法學院院長謝哲勝表示，地主和建商受土地價值影響，而危老重建議題也間接成為地主與建商間的利益糾葛。
《危老條例》重建房屋 容積獎勵成利益考量
政府訂定《危老條例》為重建存有安全疑慮的危險建築，然而此條例自2017年起實施以來，地主、建商與民眾間依然存在利益考量造成《危老條例》推動卡關。此外，就算危老重建送審，在時長不受任何法條規範的情況下，民眾常因政府行政效率不佳，面臨審核時程冗長的困境。
戴雲發說明，台灣許多房屋現今仍保存20年前的建築技法。（攝影：朱英鳳）
由於40年前的危老建築無法應付一定程度的地震強度，但依《危老條例》規定，需百分之百的土地及建物所有權人同意，才得以重建房屋，難以強制要求所有人同意重建。因此，政府透過《危老條例》提供危老房屋租稅優惠及增建房屋可用坪數，以提高重建意願。當房屋條件到達《危老條例》重建門檻時，民眾可自行申請危老重建計畫，並依照比例增建房屋可用坪數，透過重建後增加的坪數賺取房價獲得利潤，即為容積獎勵。
在台灣，各地房屋營建成本差異不大，但由於各縣市房屋價差高，使建商在各地區賺到的利潤有所不同。謝哲勝表示，在政府提供給各地民眾相同容積獎勵的情況下，六都地區因每坪房價較高，建商可分得的利潤較多，影響建商在各縣市的投資意願，導致非六都地區在推動危老重建計畫時受阻。除了土地價值較低，使建商無利可圖，地主也期望房屋建好的同時能分得更高利潤，又擔心建商偷工減料從中賺取利益，因此地主與建商意見難以整合也是危老推動困難的原因之一。
即便政府透過容積獎勵鼓勵民眾積極參與重建，民眾卻因拿不回原房屋坪數大小，遲遲不願申請危老重建。戴雲發說明，前台北市長郝龍斌於2012年時提出老舊公寓「一坪換一坪」的計畫，例如地主期待原100坪的房屋，在改建後也能換回100坪的房屋大小，但政府為規劃更好的都市環境，遵守建蔽率（建築面積佔地基面積之比例）的限制，使得此計畫難以達成，造成民眾誤以為建商牟取暴利。
程序繁複、民眾認知度不足 成審核冗長主因
此外，民眾對危老重建申請的認知度不足，以彰化為例，據《危老重建計劃受理及核准案件統計》，彰化縣為全台危老重件核准通過比例倒數第二的縣市。彰化縣議員曹嘉豪認為，主因為民眾沒有政府專業性的評估或質詢單位協助辦理，持非都市計畫區內的房屋，或沒有合法文件的建築物申請，進而造成危老核准比例較低的情形。
戴雲發說，因「一坪換一坪」政策，導致民眾誤以為建商牟取暴利。（攝影：朱英鳳）
儘管民眾申請符合危老標準的房屋，但礙於現行法中無任何針對審核逾期制定的法規，可能使民眾面臨審核時程冗長的困境。曾有在萬華區大理街的屋主於申請危老重建時，為取得文化部的非古蹟證明，來回補件與審核就耗費近二個月的時間，加上行政效率緩慢，無法立即取得危老耐震的初評報告，後續還須經都更處、施工科等部門多關審核，才能進行下一步驟，導致案件延宕。駱璋玲認為，政府無明確法定期限，也沒有行政審核的法定流程，無法釐清是何步驟延宕，難以歸咎責任。
危老房屋審核時程冗長的情形，除程序繁複外，人力不足也是一大缺失，尤其在2018年至2020年最為嚴重。台北市建築管理工程處（下稱建管處）建照科股長李御嘉說明，建管處建照科曾在兩年內期間替換近半數的承辦人員，新進人員尚未訓練，資深員工便陸續離職，導致整體部門根基不穩固。
另一方面，政府為鼓勵民眾盡快申請，訂定每年5月為危老重建獎勵遞減時間，因此許多民眾搶在四、五月申請危老重建計畫。李御嘉提及，曾達月均上百件的申請案，人手不足加上審查時間僅二個月，才導致審查逾期。
民眾將政府提供的容積獎勵制度視為重建房屋的利益條件，建商也透過出售獲得的補助坪數賺取利潤，因此土地價值影響建商在非六都地區的投資意願，且加上政府行政效率緩慢使審核延遲等原因，導致民眾可能面臨無法取得建照而延遲開工的問題，房屋倒塌的風險也隨之上升，因此政府建立輔導機制，加強民眾危老重建觀念，解決審核逾期的困境。
危老房屋審核時程冗長，導致危老申請逾期。（圖片：建築管理工程處）
台灣30年以上老屋佔比近五成，因此政府為了提升民眾對危老計畫的概念，以及改善審核過程緩慢問題，除了申請資金建立輔導團機制，協助人民申請該政策之外，建管處建照科也逐步調整核准流程，並提供多元管道給予人民尋求幫助，同時也提升合理薪資，解決人員缺乏困境，期望得以改善現況。
提升民眾政策概念 加強執法員、承辦商專業知識
針對《危老條例》政策上路後，民眾仍對此觀念不熟悉，因而衍生出人民申請卻不符規範等問題。曹嘉豪以彰化縣為例，縣政府向營建署申請約370萬經費建立輔導團，協助民眾申請危老重建，給予評估及解答，也讓不動產業者和民眾一同參與，期望增加人民對危老計畫推動有所認識。曹嘉豪也表示，比起增修法律條文，更希望承辦人員加強背景知識，提升專業度，並藉由經驗分享給所有執法人員與承辦建商，讓社會能更加明確並掌握《危老條例》的動向及主軸。
除了民眾對危老政策推動有所疑惑，也需解決審核過程冗長及人員缺乏困境，台北市建管處於2021年5月提出「策進作為1.0」措施，簡化審核及會同辦理流程、彙整缺失後統一修正，並提高專業人員的合理薪資，避免人才流失，以及自審、委託公會審查雙軌制，借重專業團體之能力提升審核品質。2021年8月則提出「策進作為2.0」措施，加強內控案件追蹤、處級長官協助輔導，提供民眾多元管道尋求協助。李御嘉表示，過程中不斷修正先前審核流程，期盼逐年加速核准時程。
核准流程逐步調整 建管處：分軌核准併同核發
即便已加速核准過程，但由於《危老條例》需經由多關審核，李御嘉表示，台北市建管處建照科將舊制的審核流程，改為「分軌審准，併同核發」，意指當上層審核時，其他部門也會同時辦理，二者皆通過後便會核准發文，此流程相較舊制更快速順暢，改善過往審核時程冗長問題。
危老推動師協會舉辦說明會，期盼導正錯誤觀念。（圖片：台北市危老重建推動師協會）
而政府在推動危老重建方案時，謝哲勝說明，建議參考《都市更新條例》擬定相關重建措施，只要該地區有迫切的重建需求，或該建築安全存有疑慮，就會由公辦都更，即是由政府單位組成，提供都市更新所需的專業技術，以及協助民眾解決專業領域問題。而後會召開公聽會，聽取屋主意見後擬定都更計畫，只要遵循其相關法規，最後就執行拆除流程。
導正人民錯誤觀念 確保居住安全品質
為解決地主與建商時常因收益談不攏，影響重建效率，戴雲發表示，由於民眾對以營利為主的建設公司信任度較低，若由建商澄清，效果便會大打折扣，因此需藉媒體、結構技師單位導正被誤導的政策或觀念。
如今台灣老舊房屋依然是必須正視的問題，戴雲發強調，存有安全疑慮的老舊房屋要盡快申請拆除重建，若房屋內部結構狀態還保持完善，則可尋找專業技師評估屋況，或加強結構安全，才能提升民眾的居住安全品質。
